POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO CONTEXTO PÚBLICO NÃO-ESTATAL: A REVITALIZAÇÃO DO PRIVADO[i]

Edaguimar Orquizas Viriatto

Isaura Mônica Souza Zanardini

Universidade Estadual do Oeste do Paraná

O texto que ora apresentamos constituem-se na síntese de um projeto de pesquisa que vem sendo realizado com a finalidade de contribuir com uma análise histórica das transformações que vem sofrendo a gestão dos sistemas de ensino e unidades escolares. Este projeto tem particularmente, o objetivo de contribuir para a analise acerca do debate entre público e privado que sempre se fez presente na história da educação brasileira. Debate este que a partir da década de noventa assume novas configurações a partir da implementação de estratégias que contribuem para a materialização do chamando público não-estatal.

Para apresentar este projeto e ao mesmo tempo, expressar a preocupação em contribuir com a análise acerca da historia da educação no Brasil, é preciso dizer que a pesquisa que realizamos anteriormente esteve voltada para a investigação sobre as mudanças ocorridas na organização administrativa, pedagógica e financeira da Escola Pública perante a reforma administrativa do Estado brasileiro consubstanciada no Plano Diretor da Reforma do Estado.

Assim como agora, nossa preocupação naquele momento, era a de explicitar que o Plano Diretor da Reforma do Estado brasileiro contribuía para a construção de um modelo de gestão escolar – no Estado do Paraná essa proposta assume a nomenclatura de gestão compartilhada - que tinha em vista, assegurar a supremacia do público sobre o privado. A pesquisa realizada evidenciou que embora as estratégias de gestão elaboradas naquele contexto assumissem um caráter democrático, colocando-se inclusive como sinônimo de gestão democrática, na realidade, esvaziavam a possibilidade de participação política no interior da escola e consolidavam a participação para a auto-sustentação. Na realidade, as propostas de gestão elaboradas no contexto da Reforma do Estado, impulsionaram a comunidade escolar a estabelecer uma relação de parceria com o Estado.

Portanto, trata-se de um modelo de gestão que não contribui para a democratização, no sentido de garantir qualidade de ensino para todos, visto que uma sociedade desigual, produz também condições desiguais de manutenção da escola pela comunidade escolar. Esta proposta de gestão escolar reforça a dualidade histórica que se manifesta no sistema de ensino púbico brasileiro em seus vários aspectos: escola propedêutica e escola profissionalizante; escola pública e privada; escola pública de excelência e escola pública sem excelência, ou seja, escola para ricos e escola para pobres.

A gestão compartilhada, subordinada aos critérios de produtividade, de eficácia e de eficiência induz as escolas públicas à concorrência entre si, como se o objetivo destas não fosse ofertar educação com qualidade, para todos, ou seja, ofertar um bem público para a coletividade. É, utilizando-nos de Lima, “um deslocamento da esfera da democratização para o universo da modernização”.(2000, P. 124) Isso não significa que o discurso da democratização, presente em vários momentos na historia da educação brasileira, tenha sido esquecido. Pelo contrário, tornar a escola eficaz, eficiente e produtiva é democratizá-la, sem importar-se contudo, se esta é para todos. Ou seja, em nome da modernidade, esvazia-se o significado da democracia. Como afirma Nogueira, “ficamos modernos sobretudo naquilo que a modernização traz de mais singular: o aumento da diferenciação social.” (1998, p. 229) (grifo do autor)

A competitividade entre as escolas requer a participação da comunidade no sentido de subvencionar condições para que a escola possa produzir ótimos resultados. Na realidade, cria-se o consenso de que a descentralização significa desconcentração de tarefas, que a participação significa que a comunidade deva ter o controle e a fiscalização sobre a escola para que esta tenha ótimos resultados e que a autonomia implica que a comunidade deva ser responsável pela implementação dos projetos da escola.

Isso significa que a descentralização – ressignificada e esvaziada de participação política e de autonomia pedagógica e financeira – como estratégia para o processo de gestão compartilhada representa um marco construtivo para formular políticas que visem à exclusão social, contribuindo para organizar a escola numa perspectiva mercadológica, instaurando entre as escolas uma competição, um individualismo, no qual a meta consiste em alcançar o resultado estipulado pelos Órgãos Centrais, qual seja, superar baixos desempenhos por conta própria.

Seria muito louvável descentralizar o sistema de ensino e possibilitar condições para que efetivamente fosse implementada a participação política e a autonomia nas escolas. Entretanto, a autonomia não pode se resumir à questão da manutenção da escola, ou seja, à questão financeira. A autonomia deve vincular-se à questão política, à capacidade de a comunidade escolar tomar decisões coletivas, solucionando os problemas e desafios educacionais e assumindo a responsabilidade por tais decisões. Tudo isto com financiamento do Estado.

De igual modo, a participação não pode resumir-se a um instrumento para gerir recursos para a escola. A participação deve ser o meio pelo qual a comunidade escolar reconheça e assuma o poder de influenciar o rumo da unidade escolar.

Fica evidente, assim, que a reforma da gestão escolar construída no contexto das reformas neoliberais, assegura a fragmentação e a supremacia do privado sobre o público, que historicamente está presente no sistema de ensino, acirrando ainda mais as desigualdades sociais, firmando, uma terceira forma de propriedade: o público não-estatal.

Por um lado, há a noção de público vinculado ao mercado, onde o papel do Estado com relação ao financiamento das políticas sociais é minimizado, embora este continue sendo o controlador e o avaliador de tais políticas. Neste modelo, a sociedade assume a responsabilidade pelos serviços públicos. Por outro lado, há a noção de público articulado com o Estado, entendendo este como o mantenedor das políticas sociais. Ocorre que com a crise do Welfare State, no Brasil, especificamente com o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), houve uma redefinição do papel do Estado brasileiro articulado à redefinição entre público e privado.

Esta redefinição apontou no sentido de reconstruir o mercado, a competição e o individualismo, eliminando a intervenção do Estado como mantenedor das políticas sociais. Nesta perspectiva, o governo Fernando Henrique Cardoso criou o Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), cujo Ministro foi o professor Bresser Pereira. A responsabilidade deste ministério era elaborar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

O Plano Diretor, aprovado em setembro de 1995, definiu e redistribui as atividades do Estado em quatro pontos: Núcleo Estratégico do Estado; Atividades Exclusivas do Estado; Serviços Não-Exclusivos do Estado e o Setor de Produção. A educação foi encaixada nos Serviços Não Exclusivos do Estado, podendo ser realizada por instituições não-estatais, ou seja, o Estado provê tal serviço, mas não o executa. Isto porque, para esta reforma há o entendimento de que cada indivíduo, fazendo parte de uma coletividade é quem manterá os serviços públicos.

Assim, com o governo Fernando Henrique Cardoso o conflito entre privado e público ganhou uma terceira propriedade que é o público não-estatal. Argumenta Bresser Pereira:

se definirmos como público aquilo que está voltado para o interesse geral, e como privado aquilo que é voltado para o interesse dos indivíduos e suas famílias, está claro que o público não pode ser limitado ao estatal, e que fundações e associações sem fins lucrativos e não voltados para a defesa de interesses corporativos, mas para o interesse geral, não podem ser consideradas privadas: são ‘organizações sem-proprietários” (1998, p. 99).

Bresser Pereira (1998) indica, ainda, a forma de gerenciamento, que traz no bojo a concepção de administração pública mais eficiente, eficaz e moderna. Para tanto, o autor situa três formas de administrar o Estado. A primeira delas, a administração patrimonialista, “é do Estado, mas não é pública, na medida em que não visa ao interesse público”.(Ibid, p. 20). É a administração que sobrevive por meio do clientelismo. A segunda é a administração pública burocrática, “baseada em um serviço civil profissional, na dominação racional-legal weberiana e no universalismo de procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimento administrativo”.(Id.) A terceira forma de administrar o Estado, apresentada pelo autor, é a administração moderna. É a administração pública gerencial que busca “criar novas instituições legais e organizacionais que permitam que uma burocracia profissional e moderna tenha condições de gerir o Estado brasileiro.” (Ibid. p. 22)

Enquanto que a reforma burocrática ou reforma do serviço civil, ocorrida no Brasil nos anos 30, marcava o rompimento com o patrimonialismo, criando as instituições necessárias à racionalização burocrática, ao surgimento de uma burocracia profissional, a reforma gerencial parte do pressuposto de que

no final do século vinte, quando as técnicas de controle gerencial e democrático já foram amplamente desenvolvidas, a melhor forma de combater o clientelismo é tornar-se gerencial; é dar autonomia ao administrador público, valorizando-o por sua capacidade de tomar decisões, inclusive de caráter político, ao invés de submetê-lo a um controle burocrático vexatório. (Ibid, p. 22-23)

A administração pública gerencial não nega os princípios da administração burocrática. Princípios como “admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático” (BRASIL, Plano Diretor, 1995) são mantidos. A diferença fundamental reside na forma de controle. Enquanto a administração burocrática firma-se nos processos, a administração gerencial centraliza-se nos resultados. Na verdade, ambas são formas centralizadas de gerenciamento; ambas não rompem com o clientelismo, patrimonialismo e fisiologismo.

Vale destacar que a administração pública gerencial percebe o cidadão como pagante de impostos e como cliente dos serviços prestados pela administração. E para atender melhor o cidadão-cliente a um custo menor, faz-se necessário, segundo Bresser Pereira (1998, p. 25), implantar as agências autônomas[ii], no nível das atividades exclusivas de Estado, e as organizações sociais[iii], no setor público não-estatal.

Contrapondo-se às idéias contidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, defendidas pelos textos de Bresser Pereira, Andrews e Kouzmin (1998), intitulam a administração gerencial de “conservadorismo disfarçado”. Afirmam os autores que este tipo de discurso gerencial “representa uma expressão ideológica do novo conservadorismo dentro de regimes democráticos.”(Ibid, p. 98)

Utilizando-se do conceito de ação comunicativa proposta por Habermas, que se baseia nos conceitos de “atos da fala” de John Austin, os autores analisam o discurso sobre a reforma administrativa colocando que, para a administração gerencial ser uma proposta “progressista”, “o conceito da reforma administrativa é transformada numa construção artificial introduzida no próprio discurso, de forma que o ouvinte seja induzido a aceitar este contexto ‘construído’ como ele é apresentado pelo emissor do discurso.” (Ibid, p. 102)

Entre outras observações, os autores indicam que o discurso da reforma administrativa rejeita as palavras “neoconservador”, “neoliberal”, “radical” e “burocrático”, pois estas têm efeitos negativos sobre os ouvintes. No lugar destas, utilizam as palavras “centro-esquerda”, “moderno” e “século vinte-e-um”, que geram um efeito positivo, disfarçando, assim, a proposta conservadora da reforma. Entendemos que o discurso democrático encoberto por este “conservadorismo disfarçado” apontado pelos autores, ganha sustentação na definição das metas políticas, econômicas e sociais que os governos impõem para os seus Estados.

É nesta perspectiva que o público não-estatal adentra a escola pública como sinônimo de qualidade, de eficiência, de eficácia, de produtividade a partir da lógica do mercado. Ou seja, é reservado ao setor público não-estatal garantir o bem público através da manutenção de serviços com qualidade, eficientes, eficazes e produtivos em virtude da “concorrência” do mercado. A “eficiência” e “eficácia” do público não-estatal em nossas escolas pode ser assegurada pelos amigos da escola, da informática, da merenda, das contribuições voluntárias, pelas organizações não governamentais, pela criatividade dos gerentes da escola, enfim, pela obrigação da sociedade civil organizada e pela desobrigação do Estado com a manutenção da escola.

Entretanto, é preciso frisar que a diferença fundamental entre o público e o privado está no valor da mercadoria. Ao público, por ser coletivo, o indivíduo tem acesso, tem usufruto. O uso, o acesso não depende de sua condição financeira, como ocorre no privado. Neste último, o indivíduo compra o produto, sua aquisição é de forma individual, em detrimento ao coletivo. O público não-estatal, em nosso entendimento, não difere do privado tendo em vista que, no caso específico das escolas, o conhecimento, ou melhor, a “informação” será adquirida de acordo com as possibilidades financeiras do “cliente”, e de forma individual. O público não pode significar uma negação do estatal, não pode ser dicotomizado nem fundido com o privado e o estatal. Ao contrário, o público deve ser entendido enquanto uma estratégia para a participação política, dentro de um projeto de sociedade democrática.

No Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado, a concepção de público, não faz parte do aparato do Estado, ou seja, estabelece-se a “publicização” da educação, o que traz mudanças para a organização desse ensino. Se, tais mudanças, oriundas pela concepção do público-não estatal, forem entendidas “como uma forma de autogestão mas com financiamento estatal, a coisa poder ter uma dimensão democrática e antiburocrática”. (Coutinho, 2002:36).

Considerando então que o sistema público brasileiro passa hoje por um processo de reorganização administrativa, pedagógica e financeira que coaduna com o modelo de Estado neoliberal e que são muitas as ações no campo educacional para corroborar, para legitimar tal opção, nos propomos neste projeto a analisar o processo de redefinição do espaço público do sistema de ensino. Para tanto, pretendemos averiguar a organização do sistema de ensino da Educação Básica e Profissional proposto pelo governo federal e implantados e/ou implementados a partir de projetos, programas e ações pelo governo do estado do Paraná.

Em nosso entendimento, colocar em pauta a discussão do processo de redefinição do espaço público estatal é de fundamental relevância para o estudo da história da educação brasileira, um vez que, principalmente a partir do governo Fernando Henrique Cardoso, as políticas sociais de modo a implementar o subsidio das políticas sociais, dentre elas a educação, pelas instituições não estatais. Isto acarreta uma mudança na relação entre Estado, sociedade e mercado que, indubitavelmente, traz implicações para o conjunto da sociedade.

Para o desenvolvimento desta pesquisa, considerando o fato de que é realizada por um grupo de pesquisadores, estabelecemos alguns objetivos específicos, que no seu conjunto, pretendem analisar o processo de redefinição do espaço público do sistema de ensino, e deste modo trazer subsídios para uma análise histórica das mudanças estabelecidas em torno da organização dos sistemas e unidades escolares.

Para analisar este processo de redefinição, o primeiro objetivo apontado neste projeto consiste em explicitar a concepção de público, privado, e não-estatal, visto que, tais conceitos fazem parte do embasamento teórico do estudo. Entretanto, é preciso compreender que a explicitação de tais conceitos requer o debate em torno da democracia. Desta forma, consiste em outro objetivo específico, a análise do conceito de democracia e o sobre o processo de democratização nas escolas.

Analisar o modelo de gestão implantado nos Centros Estaduais de Educação Profissional (CEEPs), constitui-se também um dos objetivos específicos desta pesquisa. O modelo de gestão em questão explicita a minimização do papel do Estado como provedor da Educação e a “publicização” do espaço público para este setor. Assim, pretende-se analisar as relações entre o referido modelo, as orientações dos organismos multilaterais e o Plano Diretor de Reforma do Estado, relações estas engendradas para responder às transformações do setor produtivo, verificando como tal modelo incorpora as orientações dos organismos multilaterais e do Plano Diretor de Reforma do Estado.

Outro objetivo específico do grupo é o de analisar as políticas de incentivo ao trabalho voluntário na educação paranaense. Tal objetivo articula-se à hipótese da efetivação de um processo de desconstrução do sistema público de educação, quando as reformas educacionais propõem a adoção de novas linguagens, novos valores e novos papéis dos sujeitos sociais, ao invés de propor a ampliação dos investimentos públicos na área social.

A partir do desenvolvimento dos objetivos específicos ora apresentados, esperamos reunir argumentos que contribuam com o objetivo geral do estudo no sentido de explicitar as políticas educacionais no cenário público não-estatal.

Para cumprirmos com os objetivos propostos, a análise bibliográfica de fontes primárias e secundárias bem como de documentos elaborados pelos Órgãos Centrais, em âmbito federal, estadual e municipal fazem-se necessárias. Entretanto, em face da peculiaridade de cada objetivo específico, na seqüência explicitamos o caminho metodológico que pretendemos perseguir.

Explicitar a concepção de público, privado e não-estatal no processo de redefinição do sistema de ensino e o conceito de democracia e de democratização e como estes condicionam o processo de organização escolar, impele os pesquisadores e colaboradores a recorrerem aos autores clássicos, a fim de analisar a gênese de tais conceitos e à realização de pesquisa de campo em escolas públicas da Região Oeste do Paraná, com a finalidade de averiguar como diretores dessas escolas entendem a democracia e a democratização.

A análise das relações entre o modelo de gestão implantado nos Centros Estaduais de Educação Profissional (CEEPs), as orientações dos organismos multilaterais e o Plano Diretor de Reforma do Estado, será realizada por meio da caracterização contextual e histórica do processo de implantação deste modelo, da análise das relações do mesmo com as exigências definidas a partir dos empréstimos dos organismos multilaterais e com o Plano Diretor de Reforma do Estado, bem como a análise do processo de criação das organizações não- governamentais que irão coordenar tais Centros. A pesquisa será realizada a partir de dados coletados no Centro Estadual de Educação Profissional Pedro Boaretto Neto, localizado na cidade de Cascavel/PR, através de entrevistas com a direção, professores e alunos do referido Estabelecimento. Como fontes primárias, também serão utilizados documentos do BID/BIRD, correspondências recebidas pelo Estabelecimento e legislação específica sobre o ensino profissionalizante, especialmente, a LDB nº 9.394/96 e o Decreto 2.208/97.

Para analisar as políticas de incentivo ao trabalho voluntário na educação paranaense utilizaremos, num primeiro momento, o referencial da categoria da “não participação” formulada por Lima (1988). Para compreender a estratégia utilizada para a construção do consenso favorável a tais políticas, usaremos o referencial teórico de Gramsci (1989) quando formula a categoria “consenso espontâneo”. Num segundo momento, na forma de estudo de caso, realizaremos pesquisa de campo em duas escolas públicas de Foz do Iguaçu (uma da rede municipal e outra da rede estadual) buscando compreender a impressão, a influência e os resultados que as referidas escolas apresentam acerca do trabalho voluntário.

Através do desenvolvimento deste projeto, pretendemos contribuir para a reflexão de docentes, dirigentes escolares e interessados na área educacional no que diz respeito à atual política educacional referente à gestão escolar, contribuir com a formação dos graduandos ao possibilitar-lhes o envolvimento com a iniciação cientifica, divulgar os resultados parciais e finais em seminários, congressos e publicações e fornecer elementos para novos estudos.

Pretendemos, ainda, que esta pesquisa possa contribuir com a explicitação das estruturas, processos e relações que tem caracterizado a formulação e a implementação das políticas sociais neste Estado, as quais tem materializado uma nova categoria no debate entre o publico e o privado: o público não-estatal. Os dados empíricos e analíticos que pretendemos apresentar poderão subsidiar os profissionais da educação e os movimentos organizados da sociedade brasileira, em especial, do Estado do Paraná, na proposição e defesa de políticas sociais que interfiram na construção de um projeto político social que enfrente as desigualdades e a centralização presentes no atual modelo.

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